在当前经济环境下，交通监理检测企业该如何破局？2024年11月21日，在中国交通建设监理协会第六届会员大会上，交通运输部综合规划司原巡视员于胜英作主题发言，回顾我国高速公路发展的历程，评析行业目前面临的困境和机遇，提出了未来五年的建设重点方向和资金破局的建议。

  近年来，新建高速公路项目进一步向边远山区延伸，桥隧比高，投资回收期长；东北平原地区高速公路每公里造价平均超过1亿元，别的地方每公里造价上升到1.5亿元至2.5亿元。

  进入“十四五”以来，项目资本金比例普遍高于30%，在山区和人员稀少、经济总量小的地方更是高达40%至50%。

  此外，在新的发展阶段，提升公路数字化水平、设施安全水平、养护管理上的水准、监测预警能力、产业融合等也涉及大量投资建设需求。例如智慧公路建设在未来5年可能达到600亿元的投资总规模。

  水运中长期规划中，内河高等级航道规划里程2.5万公里，比此前的1.9万公里新增6000公里。20年前，内河规划高等级航道里程1.9万公里，到2020年达标1.65万公里，其中很多项目受到环保、国土、水利等条件约束，较难开工。即使在“十二五”“十三五”水运建设资金比较充裕的情况下，仍然出现这样一种情况。

  2023年，普通国道严重拥堵里程占比14.3%，中度拥堵里程占比8.6%，合计22.9%，约6万公里（按总通车里程26.1万公里计算）。比2021年下降0.5个百分点，里程没有变化。普通国道拥挤度较高的省份为上海、河北、广东、山西、山东，拥挤度较低的省份为西藏、内蒙古、青海、新疆、贵州、云南。

  国道穿越县城城区和一些规模较小的地级市市区还非常严重，大城市的城区与干线连接还不顺畅。

  普通国道要达到什么样的技术结构是合理的？目前的设想是：基本实现二级及以上技术结构，其中一级公路占比30%，三级约2%，其余为二级公路。其中，30%的一级公路，并不是要求每个省都要达到这个比例，东部占比最高，中部次之，东北和西部占比更低一些。2024年至2030年，普通国道更新改造和新建里程在9万公里左右。这样的建设强度，略大于“十三五”期间水平（“十三五”期间普通国道新改建6万公里）。同时，也面临更突出的问题：一是一级公路建设规模大于以前，二是每公里造价大幅度提升，对中央和地方财政投资需求大幅度增长（2021年至2023年新改建20493公里，明显低于“十三五”期间）。

  2011年至2020年的10年间，公路建设的重点在国家高速公路和农村公路中的乡道和村道，普通省道欠账较多。

  目前各省规划总里程39万公里，2024年至2030年提级改造建设需求在8万公里左右。这样的建设需求远超于“十三五”期间的建设强度。“十三五”期间，普通省道新改建里程为2万公里；“十四五”期间前三年年均近8000公里，大于“十三五”期间强度，但距离年均1.3万公里还有很大的差距。主要建设任务寄希望于“十五五”时期。

  2000年至2007年，民用汽车保有量年均增长15.5%，养路费年均增长12.75%，弹性系数1.22∶1；2008年至2018年，民用汽车保有量年均增长15.7%，燃油费年均增长3.86%，弹性系数4.33∶1；2018年至2021年，民用汽车保有量年均增长6.8%，燃油费零增长。

  从2021年起，原用于撤销二级公路收费的中央财政补贴200亿元，用在公路养护。据有关研究测算，养路费用需求与供给缺口达到50%。

  据分析，主要有三个因素：一是早期以收费公路建设向银行贷款用于普通公路大修改造；二是以建代养，大量普通国省道急需提档升级，仅仅“十三五”时期就安排新改建8万公里；三是2011年至2023年新建改建农村公路超过300万公里。

  到2030年，各行政等级的公路基本完成技术结构调整，“以建代养”的情况就不存在了。进入正常养护阶段，养护的资金缺口就会显露。

  一是保障国家战略安全的出疆入藏骨干通道、沿边通道等建设，强化路网系统韧性和应对重大风险能力。二是服务国家重大战略，加强区域间基础设施联通，推动瓶颈路段建设。三是加强“联网、补网、强链”，持续加强国家高速公路待贯通路段建设、交通繁忙路段扩容、普通国道等外路和低等级路段等薄弱环节建设。四是大力推进公路智慧发展、绿色发展、融合发展。

  一是内河干线建设将加快长江、西江、京杭运河、淮河等水运大通道扩能升级，省际航道瓶颈段和国家高等级航道未达标段，提升干支衔接水平。二是沿海港口建设将推进集装箱、原油、矿石、LNG、商品汽车等专业化码头高水平建设；逐步提升珠江口、琼州海峡、宁波舟山港等重点水域通航、锚泊能力。三是存量资源建设重点在智慧化改造、绿色低碳改造、码头功能改造和等级能力提升等方面。

  第一，虽然财政部将车购税收入作为一般财政收入来管理，但是在中央财政税收收入中，车购税是唯一的专项税。因此，我们要测算每五年车购税收入的大体规模，以对综合交通运输体系建设的重点、范围、新业态等，做出整体的资金需求测算，有明确的目的性地（即车购税收入总规模）向财政提出五年规划资金安排。

  第二，从车购税、铁路建设基金、民航发展基金中安排部分资金（比如每年总规模2000亿元），建立综合交通运输发展“资金池”，由交通运输部根据交通强国建设和国家综合立体交通网建设，以及综合运输体系建设，统筹安排，把资金发挥到最大效益。

  第三，新能源汽车免缴车购税政策应尽快退出，在纯电动汽车技术已成熟、成本一下子就下降的情况下，对纯电动汽车减免车购税是对于购买燃油车的车主的不公正、不公平，对纯电动汽车不收取“养路费”就更不公平（2024年4月，汽车销售量中，新能源车占比首次超过50%）。

  第四，“十三五”时期普通公路建设完成投资5.4万亿元，“十四五”时期预计为3.5万亿元，普通公路建设大幅度下降。预计“十五五”时期国家高速公路建设规模下降，要大幅度增加对普通公路建设的投资，至少应超过“十三五”时期的投资强度。

  第五，高速公路收费费率的制定与项目使用周期不匹配。按收费期制定费率，费率高，社会不接受。目前考虑了社会稳定因素制定的收费费率低，与收费年限不匹配。我们要明确高速公路是国家重大基础设施和准公益性基本属性，明确不以盈利为目的的收费标准制定和动态调整机制，明确在省域范围内建立“统借统还”机制，高速公路收费期限应按运行规律科学合理确定。

  第六，一是加快建立财政事权与支出责任相匹配的养护资金供给体系；二是建立基于公路养护管理资金需求的成品油消费税税率动态调整机制；三是研究里程费（税）征收和应用限制范围，有序逐步推进，体现用路者的税负公平。

  第七，健全“合理回报”制度。什么样的合理回报才是社会可接受的，应有明确的制度设计。社会资本投资交通基础设施建设，投资大，回收期长，吸引力有限。制定一个合理回报的区间，上要封顶，下要兜底，这就是稳定的合理回报制度。好的“合理回报”的政策，是吸引保险基金等社会资本投入的关键。

  第八，开展探索和创新。将与高速公路相关的服务区经济、路衍经济、交旅融合、沿线土地开发纳入主营收入。利用效益较好和有财政资金补贴的高速公路项目，捆绑实施普通公路建设。探索用好普通公路“建养一体化”模式，探索公路沿线资源开发收益共享等机制和模式。

  第九，创新金融工具。鼓励合乎条件的交通运输市场主体发行企业债券、公司债券，实行不动产资产证券化。

  随着交通基础设施规划主体目标的基本实现、经济提高速度下滑、地方政府化债、投融资政策变化等多种因素影响，保持高强度交通基础设施投资的必要性和可行性均面临重大挑战，且基本呈现确定性。

  这种趋势性，势必对设计、施工、监理等下游业务发展产生“一荣俱荣、一损俱损”的连带效应，整个链条面临“塌方式”风险。交通建设资金需求与供给矛盾更突出，长期积累起来的交通设计、建设和监理能力，面临转型发展的重要难题。

  我们要未雨绸缪，向平台经济、枢纽经济、低空经济、交能融合、交旅融合、交产融合、交通物流、智能交通等新业务场景和新的经营模式转型，从投资驱动向经营驱动转型；以数字化改造升级传统交通产业，挖掘存量，优化增量，提高效益和提升整体服务水平。

  逢山开路，遇水架桥，我国高速公路里程已超18万公里，位居世界第一。四通八达的交通网络，见证着中国的发展速度。高速公路对我国的经济发展起到了及其重要的作用，笔者对我国高速公路发展进行了回顾，并对未来几年高速公路发展的适应度进行了分析。

  1984年12月，国务院常务会议作出对我国公路发展具有历史意义的三项重大决策，使我国公路建设有了稳定资产金额来源和加快发展的政策环境：一是贷款修路，收费还贷；二是开征车购税（1985年1月开征）；三是提高养路费费率，增量部分可用在公路建设。

  2008年，取消实施多年的公路养路费，改为燃油附加税，由地方征缴改变为中央征缴，这一政策的实施对公路管理养护影响巨大。

  为发挥中央及地方等多方的积极性，我国建立了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的投融资体制。

  1992年，在公路建设史上，产生划时代影响的“五纵七横”国道主干线规划得到国务院认可，时任国务院总理批示：可照此执行。国道主干线年的国家高速公路网规划。国道主干线是国家高速公路网雏形，有专家称：绝大部分都是过去的“驿道”。

  2000年，在西部大开发战略下，西部“八大通道”规划得到原交通部批准，总里程1.75万公里，和“五纵七横”重复路线万公里（除拉孜至樟木段270公里）全部纳入2004年的国家高速公路网规划。

  2004年，由时任交通部部长张春贤推动的我国公路史上第一个国家高速公路网规划得到国务院批准，即“7918”，总里程8.6万公里。这是新中国成立以来国务院正式批准的第一个国家级公路规划，具有划时代意义。

  2013年，我国公路史上第一个国家公路网规划得到国务院批准，其中国家高速公路总里程13.6万公里（即“71118”）、普通国道26.5万公里。国家公路网总里程翻了一番。

  2022年7月，国务院印发最新版国家公路网规划，在2013年国家公路网规划基础上，进一步补充完善路网，国家高速公路网规划里程增加至16.2万公里，普通国道里程增加至29.9万公里。

  1986年，中国科学技术协会组织100位专家国务院，提出著名的“三难”（一票难求、一车难求、一船难求），交通成为国民经济发展的“瓶颈制约”。1988年，政府工作报告首次把交通基础设施建设列为重点，掀起交通基础设施建设热潮。

  1998年，亚洲金融危机为公路建设投资增速带来历史性拐点，年初计划全年完成建设投资1200亿元，到年底实际完成2168亿元，此后10年以年均增长700亿元的速度，进入公路建设大发展的新纪元。

  2008年，全球金融危机爆发，我国政府出台4万亿元救市计划，创高速公路开工量历史之最；2009年开工9000公里，2010年开工17000公里。2009年完成投资接近1万亿元，达到9668亿元。

  2011年，中国科学院30名院士国务院，认为我国高速公路里程（8.5万公里）已超越美国，变成全球第一，提出我国高速公路建设过度超前、应该“降温”的建议。交通运输部以“面积人口综合指标”做了成功应对，认为我国高速公路总里程仍落后于美国、日本、德国。

  1984年，在有关部门和部分专家强烈反对建设高速公路的情况下，原交通部开始组织建设汽车专用道（沈大高速公路建设初期），是我国高速公路建设的前奏曲。

  1988年，我国第一条高速公路试验段——沪嘉高速公路建成（全长20.5公里，其中15公里按高速公路标准建设，没有大桥、隧道和互通）；第一条真正意义的高速公路——沈大高速公路——其中两段合计131公里建成投入使用。

  1987年，首次利用世界银行贷款进行国际公开对外招标建设京津塘高速公路，建设中引进了菲迪克条款，高速公路建设首次实行监理制，还积极引进了国外先进的技术、运营和管理理念，为高速公路大发展完成了技术、管理和人才上的储备，奠定了加快速度进行发展的基础。

  这一时期，全社会对高速公路的认识还处在模糊状态，占地多、速度快、安全性差，主要是私人小汽车使用，不符合我国国情，甚至认为是资本主义的生活方式；国家计划委员会、国家经济委员会、国家科学技术委员会组织专家审查原交通部上报的关于建设沈大高速公路项目，没有批准建设高速公路，批准建设汽车专用道，地基等桥涵构造物可以预留高速公路标准。

  1988年10月，我国第一条高速公路试验段——沪嘉高速公路建成；11月，沈大高速公路的沈阳至鞍山和大连至二十里堡两段131公里建成投入使用。

  1987年，首次利用世界银行贷款进行国际公开对外招标建设京津塘高速公路（在国务院文件中明确的第一条高速公路是京津塘高速公路，1984年12月国务院常务会议审议天津港改革方案，由时任国务院副总理拍板）。

  1989年，原交通部在沈阳召开高速公路建设现场会，时任国务委员指出，高速公路不是要不要发展的问题，而是必须发展，这已经不是理论问题。

  1990年，第一条真正意义上的高速公路——沈大高速公路历时7年建成投入到正常的使用中，史称“神州第一路”（371公里）。

  1992年，原交通部发布“五纵七横”国道主干线年，第一条跨省的高速公路——京津塘高速公路建成。

  为应对亚洲金融危机，国务院提出大力建设基础设施。时任国务院总理朱基讲：交通基础设施建设，都是优良资产。

  这一时期，高速公路年均通车里程5100多公里，比前10年的总和还要多。从启蒙到高速公路通车1万公里，用了12年；从1万公里到2万公里，用了3年时间；之后每增长1万公里，仅需要1至2年。

  2010年，高速公路新开工里程达1.7万公里，2011年、2012年、2015年和2020年分别建成通车1.08万公里、1.13万公里、1.16万公里和1.16万公里（每一年的通车里程都相当于日本高速公路的总里程）。

  当前，高速公路建设处于一个高平台上，在经济下行阶段和稳投资政策下，高速公路开工量持续稳定在8000公里左右（含扩容路段），但是，高平台很难向上走，将逐步向下缓行。截至2023年底，全国高速公路通车里程18.4万公里，在建里程4.3万公里（包括扩容里程）。

  高速公路建设对我国公路现代化建设起到了示范带动引领作用。一是规范了交通基础设施重点项目前期工作制度。二是建立了公路项目管理的法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制四项基本制度，目前已经普及到所有的重点公路建设项目。三是几乎所有的公路范围内的重大科学技术创新都源于高速公路建设，使我国的公路工程技术领域处于世界领先水平。四是高速公路建设利用“贷款修路、收费还贷”政策，带动了一、二级公路的加快速度进行发展，1990年至2008年新建、改建的一、二级公路接近20万公里。高速公路建设还“捆绑”了部分农村公路建设，实现了建设机制的创新。五是全方面提升了公路运营管理水平。

  1985年前，公路基础设施建设的资产金额来源主要是养路费、以工代赈、民工建勤和中央财政用于国边防公路建设的财政拨款，中央和地方两级财政甚至就没有公路建设的户头。在1952年至1984年的33年间，公路建设累计完成投资约500亿元，年均只有15亿元。1982年、1983年、1984年，原交通部每年只有2亿元中央财政资金用于国边防公路建设。

  1985年开征车辆购置附加费以来（2001年改为车辆购置税），截止到2020年车购税累计征缴超过3.8万亿元，显著补充了公路建设资产金额来源，提高和促进了地方政府的积极性，发挥了良好的投资带动作用。

  1985年至2023年，车购税累计用在公路水路建设约4.58万亿元。1991年至2023年公路建设投资主要为地方财政、车购税和银行贷款，但实际上在地方财政这一块，很大比例是政府投资平台的贷款。

  1986年至2020年，公路水运建设国家财政总投资40599亿元；2021年至2030年，预计在5万亿元左右。

  1986年至2005年的20年间，公路建设利用世行、亚行贷款120亿美元，是当时利用外资最大的行业，解决了当时资金紧张的状况，同时引进了先进的技术和组织管理方式。

  在基础设施建设领域，高速公路建设最早开展PPP模式探索。早在2007年，贵州省与中国交通建设集团有限公司探索了BOT+EPC模式，随后又发展为BOT+EPC+政府补贴，可以认为是PPP模式的早期样本。

  我国到底要建设多少高速公路？根据目前的分析，到2030年，我国高速公路总里程至少达到24万公里。

  高速公路里程与国土面积、人口、GDP均具有强相关性。在此，我们利用20个发达国家的统计数据（剔除新西兰、挪威等7个高速公路里程极低的国家），分别计算高速公路里程与国土面积、人口、GDP等影响因素的相关系数，相关性较强，相关系数分别达到0.941、0.895和0.846。

  按国土面积比较，2021年，我国高速公路面积密度1.6，已超越英国、美国，但低于德国、意大利、法国、日本；按2030年我国高速公路24万公里预计，面积密度为2.5，低于德国，超过主要发达国家。

  按国土面积和人口综合指数做比较，我国2021年面积人口密度为1.3，高于日本和英国，但低于德国、法国、美国、意大利；按2030年我国高速公路24万公里预计，面积人口密度2.1，低于德国，超过主要发达国家。

  按国土面积、人口和GDP综合指数做比较，我国2021年现状值与德国、法国水平相当，高于美国、意大利、日本和英国，按2030年我国高速公路24万公里预计，综合指数1.8，将超过所有主要发达国家。

  按高速公路汽车密度比较，我国2021年为5.47（公里/万车），高于美国、德国、日本。按2030年我国高速公路24万公里预计、汽车保有量4.5亿辆预计，我国高速公路汽车密度为5.3，说明高速公路“很富裕”，当然，结构上“拥堵”和“晒太阳”同时存在。

  预计“十五五”期间高速公路建设中，跨“十五五”期间里程约3万公里；“十五五”期间新开里程约1.6万公里；新建扩容里程约0.6万公里；预计到2030年完工里程为4万公里。预计“十五五”期间高速公路建设资金总需求为6万亿元左右。

  2023年，全国高速公路严重拥堵里程占比8.2%，比2021年10.6%下降2.4个百分点，中度拥堵里程占比3.2%，比2021年4.6%下降1.4个百分点，合计11.4%，约2.1万公里（按总通车里程18.4万公里计算），比2021年的拥堵路段2.6万公里减少5000公里。

  从这个趋势或许可以推断出：如果继续新建6万多公里高速公路，加上一些变量因素，原本拥堵路段将有相当一部分变得不拥堵，原来计划新改建的拥堵路段可以大幅减少。

  随着第一、第二、第三产业的变化，货运强度也将发生明显的变化。2014年，我国货运强度是美国的4倍（2010年是日本的16倍、德国的10倍）。据预测，我国大宗散货在2030年前后有可能达到“天花板”，货运实现由“重量”到“价值”的逐步转变。

  货运车辆实载率提高，由不足60%提高到75%，理论上能够大大减少200万辆货车。浙江传化、广东林安、运满满、惠龙E通等平台注册司机会员700万人次，货车等货时间由2至3天缩短到10小时。卡车司机职业化慢慢的变成了趋势，实现“散兵游勇”到“兵团作战”的转型升级，实载率大幅度提高。完成同样的货运量和周转量，需要的货车数量将减少。

  运输结构的调整也是因素之一。国家大力度推进“公转铁”，2018年底，长三角以北的沿海港口煤炭集港基本由铁路完成；2020年，包括矿石、焦炭集港基本上实现“公转铁”。

  高速公路“分时段、分路段、分区域、分车型”差异性收费可能带来的变化。河南夜间22时至次日6时优惠通行费5%至10%（省内车10%），车辆增长26%；山西对通行集中连片特困地区的高速公路货车减半征收过路费，收入比同期增长250%；广东对43段高速公路货车8.5折优惠，流量同比增长54%。

  据统计分析，目前货车流在19时至次日6时占比31%，22时至6时占比更低。如果夜间20时至6时7折收费，车辆增长就绝不止河南的26%，很可能增长70%以上甚至更多。

  公路货运时速逐年有所提高，2017年为60公里（高速公路），美国是80公里，相差33%。从60公里提高到80公里，断面交通量能大大的提升10%，车辆周转加快，完成同样的货运量减少对车辆的总需求。

  事实上，2014年到2017年，我国货运汽车数量减少85万辆，年均降幅1.7%；同时，平均载重吨位提高21%（8.6吨）。每减少100万辆大中型货车，相当于减少300万辆小轿车的排放。

  可以说，高速公路的发展改变了我国的产业地理结构和经济布局，改变了人们的生活方式、思维方法，改变了国家的生产和生活效率。